句华、杨阳丨基本公共数据服务：理论逻辑、国际经验与实践路径

摘要：在国家大力推动公共数据资源开发利用、促进数字经济繁荣发展的背景下，现有公共数据相关研究存在核心概念界定模糊、政府信息公开与公共数据运营关系争论不断、国际治理经验对比研究不够深入等局限，实践层面还面临数据权属界定、信息公开边界划分、授权运营收费机制三大治理难点。政府信息工具在信息技术发展和政府管理理念演进的共同影响下，经历了维护政权稳定的“统治工具”、追求行政效率的“管理工具”以及强调多元治理与数据价值释放的“服务工具”等三个阶段。美国开放政府将数据作为公民权利，主要回应了公共数据服务应提供什么；欧盟将数据视为隐私，对公平正义的强调突显了公共数据服务应如何提供；中国将数据作为生产要素，开展的公共数据授权运营则体现了公共数据服务的价值目标。基本公共数据服务应当确立为数字时代政府应当履行的基本职能，并从基础层、数据层、工具层、平台层以及用户层等方面构建基本公共数据服务体系。

关键词：基本公共数据服务；政府信息公开；公共数据授权运营

【作者简介】

句华，北京大学政府管理学院教授，主要研究方向为公共服务市场化、公共部门人力资源管理、社会组织管理与创新等。

杨阳，北京大学政府管理学院博士研究生。

【论文主要内容】

一、背景与问题

国家“十四五”规划提出要“开展政府数据授权运营试点”，公共数据授权运营成为理论界和实务界的热点话题。国内学术界聚焦案例研究、完善立法、运营制度、风险防范等四个方面取得了较多成果，但还存在三方面不足：一是信息和数据，公共、政府和政务等关键概念界定不清；二是政府信息公开与公共数据授权运营的关系争论不断；三是缺乏横向和纵向的深层视角，未能将政府信息置于人类文明演进的整体脉络进行系统分析，也未能对政治文明和技术文明的互相影响机制进行充分讨论，对国外经验与教训的借鉴性研究也有待深化。

当前，公共数据治理还存在数据所有权、信息公开边界和收费三大难题，本文将追本溯源，在对相关概念进行界定的基础上，运用信息技术发展和政府管理理念交叉演进的分析框架，系统回顾国内外政府信息功能的演变历程，全面阐述提供“基本公共数据服务”的必要性，并提出全面建立“基本公共数据服务体系”的实践路径。

二、基本公共数据服务的提出

数据是信息的载体，本质上是形式与实质的关系。在数字时代，由于信息运行在“一个封闭的系统空间”，只能通过数据媒介传播，使得数据具有“双重属性”，体现为“既是信息的数字化媒介同时又可直接显现为信息本身”。本文使用“公共数据”，既顺应数字时代发展趋势，又提高概念包容度，还强调公共数据的公共产品属性，提升政府在公共数据服务供给中的公共性。具体定义上，本文采取国内学者大多接受的表述，也是国家立法中的定义：公共数据是由国家机关和依法授权的具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织，在履行职责或提供公共服务过程中收集、产生的各类数据。

事实上，自20世纪70年代开始，世界各国纷纷推动电子政务、数字政府建设，时至今日政府已经成为最大的数据持有方，公共数据已成为治理中的服务工具。自20世纪70年代起，新公共管理运动推动管理行政转向服务行政，20世纪90年代以后，公共治理理论成为指导各国政府改革的主导理论，强调政府与多元主体对公共生活的合作管理，建立开放、透明的政府成为各国政府改革的重点。21世纪以来，互联网的普及与社交媒体的兴起，为政府信息公开提供了便利的技术条件，并为政府与民众进行交流互动提供了有效手段。互联网技术的迅猛发展和信息传播方式的深刻变革，以及其中体现的开放、平等、协作、共享的互联网精神又强化了政府管理理念的转变，进一步提升了政府信息公开的广度和深度。数据成为继土地、劳动力、资本和技术之后的第五大生产要素。

“基本数据公共服务”这一概念具有其理论依据与实践价值。首先，公共数据由于“低成本/零成本”复制的特性及其技术特性，加之政府信息公开的制度性安排，具有非竞争性与非排他性，具备公共产品属性。政府有必要将公共数据作为一项公共服务向社会提供，以适应公众在数字时代的新需要。其次，公共数据服务与其他公共服务一样，有着基本与非基本之别。基本公共数据服务是为适应数字时代发展要求，由政府部门或者其他具有公共服务职能的组织，以满足社会公众、企业和其他社会组织基础数据需求为目标，利用先进信息技术手段，提供基于公共数据资源的公益性、普惠性、基础性、权威性数据服务的一种全新的政府职能。最后，基本公共数据服务的实践价值在于，它是数字经济时代提升政府治理能力的必然要求，能够消弭公共数据所有权争议，并且能够划清公共数据授权运营收费范畴。

综上所述，基本公共数据服务是政府信息载体数字化、功能服务化、价值公共化的自然结果。

三、基本公共数据服务的国际比较

世界各国在公共数据服务领域进行的探索具备比较明显的共性特征，都伴随互联网普及、社交媒体兴起，云计算、大数据和人工智能技术广泛应用，以及统治行政到管理行政再到服务行政的范式转换，经历了从统治工具向管理工具，并进一步向服务工具的演化，但同时也各有特色和侧重点。

从上表可以看出，各国重点开放的公共数据具备较大相似性，一是都具有较高经济价值和社会价值，二是普遍不涉及风险较高的个人隐私、商业秘密以及政府内部运行信息等数据。可见，“高价值”和“低风险”是当前确定基本公共数据开放范畴的现实选择。“基本的公共数据”除了应具备较高开发价值和较低风险，还应围绕社会公众的基本公共服务需求。基于此，本文认为可将以下数据纳入基本公共数据：一是企业基本信息、市场交易、市场监管、交通出行、物流等经济类数据；二是法律法规、统计数据、灾害应急、公共安全、公共设施、不动产等公共管理类数据；三是人口、社保、就业、教育、医疗医保、养老等社会类数据；四是环境监测、能源消耗、地理、气象等生态类数据；五是科研、知识产权等科技类数据。

四、基本公共数据服务的体系构建

履行好基本公共数据服务职能，需要建立基本公共数据服务体系，而公共数据的交叉性、复杂性决定了建立这样的体系是一个系统性工程，不会一蹴而就，需要一边探索，一边完善，将顶层设计和实践推动有机结合起来。本文尝试从系统架构角度，提出我国基本公共数据服务体系的整体图景。

第一，基础层，在基本公共数据服务体系中发挥支撑保障作用，主要包括制度、组织、人才、预算和文化等五个方面。第二，数据层，应覆盖数据收集、存储、加工、传输、供给、运用等公共数据管理全过程各环节。第三，工具层，要做到公共数据供得出、流得动、用得好、保安全，激发公共数据潜能，需要政府打造提供三类工具。一是数据治理工具，确保数据质量、安全、合规、可用；二是数据分析工具，提升基本公共数据服务的实效性、普惠性；三是授权工具，赋予公民在个人信息被使用时的知情权、决定权和控制权，但也要防止授权泛化，实现数据流通和隐私保护动态平衡。第四，平台层，按照公共数据服务的不同侧面，建立公共数据共享平台（政府内部）、公共数据开放平台（社会公众）、公共数据运营平台（服务不可公开但可运营的原始数据）和公民数字素养提升平台（基本公共服务，兼顾普适性与针对性、实用性与趣味性）。第五，用户层，建立基本公共数据服务体系，应贯彻以用户为中心的思想，践行以使用为导向的理念。在用户层面，应重点聚焦个人、企业、数字弱势群体等三类用户，根据不同用户特点和需求提供针对性服务，并从基本公共数据服务均等化角度进行倾斜，以真正做到让数据成为全民共享的公共资源。

数字时代已经来临。在数字社会中，数据已成为像水和电一样的基础资源。如何管理好、使用好数据资源，是摆在每个个人以及每个组织面前的必答题。政府作为数据资源的最大持有方，尤其需要回答好这个问题，以提升政府治理效能，激活社会创新活力，保障和改善民生。基本公共数据服务是新时代政府管理公共数据资源的“牵引绳”。一方面，公共数据的公共产品属性使得政府有义务、有必要将基本公共数据服务纳入政府职能，向社会提供数字经济时代的公共基础设施；另一方面，大数据、人工智能技术的快速发展也为政府开展公共数据服务提供了有效管用的技术工具。同时，基本公共数据服务体系的建立和完善，也是解决公共数据资源管理领域诸多争议和困难的可行性方案。

本文原载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2026年第4期，为国家社会科学基金重大项目“基本公共服务均等化评价标准研究”阶段性成果。