刘颜俊 任超凡丨使排名运转起来：可置信奖惩、竞争性激励与中国空气污染治理

摘要：在多级行政体系中，上级政策是否落地取决于地方政府能否有效执行。近年来，“政府间排名”作为一种重要的府际治理工具被广泛用于引导地方执行、矫正偏差。既有研究多关注其潜在功能或具体政策效果，也涉及运行机制的探讨，但对排名何以有效，尤其是制度设计如何塑造其有效性，仍缺乏集中分析和系统检验。本文以制度设计为切入点，厘清政府间排名得以有效运转的前提条件与关键环节，强调可置信奖惩和竞争性激励的核心作用，并以空气质量省内排名为案例，采用双重差分法进行实证检验。结果显示，该排名显著改善了空气质量，且对环境基础较差的城市效应更强。进一步分析发现：在市长晋升前景更强、实施配套资金奖惩的省份，排名效果尤为突出；排名政策通过强化环保执法和增加环保资金投入实现减排。本研究表明，合理设计的排名能够向多代理人结构注入竞争性激励，提升政策执行，对其他多级治理领域亦具启示。

关键词：政府间排名；空气质量；可置信奖惩；竞争性激励；政策执行

【作者简介】

刘颜俊，北京大学政府管理学院长聘副教授，北京大学国家治理研究院、公共治理研究所研究员，主要研究领域为比较、中国与世界政治，政治心理与行为等。

任超凡，北京大学政府管理学院硕士研究生。

【论文主要观点】

政策为何在层层传导中“走了样”？这是理解中国多级治理绕不开的问题。本文以省内空气质量排名为切入点，探讨“政府间排名”何以能够成为有效的治理工具，提出“可置信奖惩”与“竞争性激励”是排名制度发挥作用的关键条件，并利用双重差分方法验证了排名政策对空气质量改善的显著效果。相较于既有研究多将排名视为信息公开或绩效反馈工具，本文进一步将其理解为一种制度化激励契约，强调只有当“可比性”与“可兑现性”同时成立时，排名才能真正转化为治理效能。文章不仅回应了“排名为何有效”的理论问题，也深化了对中国环境治理、府际关系与政策执行机制的理解，对解释中国式治理中的竞争逻辑与激励结构具有重要启发意义。

一、问题的提出：排名为何有时灵、有时不灵？

在多级行政体系中，自上而下的政策能否落地，最终取决于地方政府是否有效执行。环境治理、公共行政改革、社会政策等领域长期存在的“执行差距”，正是中央意图与地方行为之间失配的集中体现。近年来，“政府间排名”作为一种重要的府际治理工具被广泛使用：上级政府对若干下级政府在特定领域的治理绩效进行公开排序，并将排序结果与奖惩挂钩，试图通过“比学赶超”式的横向竞争来缩小执行差距。

然而，排名工具在治理实践中的扩散与其效果的分化并存。同样是空气质量排名，2013年原环保部发布的全国重点城市榜单并未稳定地激励末位城市，而2017年制度化之后的省内排名却展现出持续的治理效能。一个核心问题由此浮现：在何种制度设计条件下，政府间排名才能真正“运转起来”？既有研究多关注排名的潜在功能或具体政策效果，对“排名何以有效”——尤其是制度设计如何塑造其有效性——仍缺乏集中分析与系统检验。本文正是以制度设计为切入点，回答这一问题。

二、理论主张：从“一组数据”到“可信激励”

本文的核心理论贡献，在于将政府间排名从“信息披露”重新界定为一种需要制度化兑现的治理激励契约。“没有激励的排名往往只是一组数据”。排名之所以能产生治理绩效，并不取决于是否公布名次，而取决于两项关键条件能否同时满足。

其一是建立“可置信奖惩”。这包含两个递进维度：首先，排名度量须具备相对公平性，排序指标要尽量贴近代理人的努力程度而非禀赋差异——若指标过分反映禀赋，弱势参与者会因胜算渺茫而“躺平”甚至退出；其次，“排序—后果”的绑定须清晰且充分，排名应在具有直接管辖权的相邻层级展开，奖惩力度既要足以引起重视，又不过度到难以兑现，从而使下级形成“名次将带来真实且可兑现后果”的稳定预期。

其二是注入“竞争性激励”。与红头文件直接挂钩的硬性考核不同，政府间排名依赖横向比较触发“争优”或“避劣”的动机，并借助公开榜单等“放大器”将地方官员置于上级、同侪与媒体的探照灯下，通过声誉机制与问责声量加速治理行动。只有当“度量可比性”与“后果可兑现性”同时具备时，排名才会从一组数据上升为可信激励，将纵向压力转化为地方之间的横向竞争。

三、实证检验：省内空气质量排名的准自然实验

我国空气污染治理为检验上述理论提供了理想场域。2017年2月，原环保部发文要求各省将空气质量变化程度纳入排名，此后各省生态环境厅按月、季度、年度制度化发布榜单，并将结果与连续末位约谈、通报批评、公开表彰及资金奖扣等实质奖惩挂钩——省内排名由“名”转“实”，完成了从信息公开向制度化激励的关键转折。以河南为例，连续三个月排名末位的城市政府负责人不仅被公开约谈，还须通过新闻媒体向社会说明情况并作出整改承诺；连续三月垫底者被罚款150万元，连续三月居前者获得同等金额奖励。

本文以这一制度化转折为准自然实验，基于2015—2020年全国城市面板数据，采用连续型双重差分方法进行识别。结果显示：排名政策显著改善了空气质量——政策影响强度每增加0.5个单位（相当于基期位次25%与75%之间的差距），城市空气质量综合指数降低0.231，且平行趋势检验、安慰剂检验以及排除“煤改清洁能源”、中央环保督察等同期政策干扰的一系列稳健性检验均支持这一结论。同时，基期位次越靠后的城市改善幅度越大，压力导向的排名机制确实对初始禀赋较差的城市激励更强。

进一步的异质性分析揭示了两条“激励纽带”的调节作用：在市长晋升前景更强（2018年时任市长年龄小于55岁）的地区，排名政策效果显著更强；在实施配套资金奖惩的省份，政策效应约为未实施省份的两倍以上。机制分析则表明，排名政策通过两条可观测渠道发挥作用——强化环保执法（环保处罚数目显著增加）与扩大环保财政投入（环保支出显著上升）——从而形成“制度设计/条件—地方响应—治理绩效”的完整证据链。这也从反面暗示：此前污染治理的难点可能不在于治理能力，而更在于治理意愿。

四、结论与启示：为排名工具划定“安全阈”

本研究表明，合理设计的政府间排名能够向多代理人结构注入竞争性激励，成为纠正执行偏差、提升政策执行的有效工具。这带来三点启示。首先，传统观点认为晋升机制使地方政府偏重经济指标、导致环境治理乏力，但本研究显示，若通过排名这一制度化治理技术将竞争机制引入非经济领域，同样能以低成本、常态化方式促使地方遵从目标。其次，排名要在水污染治理、公共服务、平安建设等其他领域复制成功，关键在于精心设计制度：指标必须公平度量治理努力，奖惩须力度适中且可兑现，激励不仅要面向地方主官，还应调动基层行政人员的积极性。最后，作为相对绩效评价，排名需配套约谈、督察等压力工具以避免陷入“弱竞争平衡”。

值得强调的是，本文并不主张无条件扩张排名。在“条条竞赛”愈演愈烈的现实中，一旦排名指标与治理努力脱节、榜单过度叠加或考核目标相互冲突，就可能诱发“排名疲劳”与“内卷”，与基层减负形成张力。因此，本文为排名作为治理工具划定了“安全阈”：指标须精准映射地方可控的治理努力，奖惩要与考核权重匹配且可兑现，激励强度宜适中，榜单数量应限定在地方“政策注意力”可承载的范围之内。唯有如此，排名才能将“竞赛冲动”纳入科学合理的制度化轨道，使竞争成为治理提质的助力而非新的负担。

本文原载于《公共管理与政策评论》2026年第3期。

本文为国家社会科学基金一般项目《突发社会安全事件的政府应对路径优化研究》的阶段性成果。