王镝、方玉竹 | 全球气候治理领导力指数报告（2025）
摘要：在碳中和目标、能源安全、绿色产业竞争与国际规则重塑深度交织的背景下，全球气候治理正在进入多元主体竞争与结构重构并存的新阶段。为系统刻画不同国家在全球气候治理中的综合能力，本报告构建了全球气候治理领导力指数（Global Climate Governance Leadership Index，简称GCGL），并围绕技术领导力、经济领导力、政治领导力和产业领导力四个维度，对2015-2024年全球66个主要国家的气候治理表现进行动态评估。其中，样本国家的碳排放和GDP总量占全球比重均超过85%，能够较为全面地反映全球气候治理格局的变化趋势。结果显示，中国在科研产出、绿色专利、新能源设备、电动汽车和关键矿产等方面展现出较强规模优势，但在国际科学评估参与、气候规则议程设置等制度性维度仍有提升空间。报告认为，未来提升全球气候治理领导力，需要进一步推动技术、资本、规则和产业协同发展，增强全球绿色转型中的制度影响力和行动支撑能力。
关键词：全球气候治理；气候治理领导力；碳中和；绿色产业；低碳技术；绿色金融；国际气候合作
【作者简介】
王镝，北京大学政府管理学院长聘副教授，北京大学公共治理研究所研究员。
方玉竹，北京大学政府管理学院博雅博士后。
【主要观点】
一、构建全球气候治理领导力指数，系统刻画国家气候治理能力
当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球经济格局重塑、全球治理体系变革、全球产业链和供应链重组构成了当前宏观经济运行与国际规则演变的底层逻辑，也凸显出全球不确定性显著上升、安全优先于效率、规则竞争逐渐取代成本竞争的鲜明特征。中国经过多年、多方不懈努力，在全球气候治理中的角色正由参与者和贡献者向重要建设者和关键引领者拓展。在此背景下，深入研究评估美国、欧盟等世界主要国家和经济体气候治理综合领导力的动态演变规律、结构性特征及其提升驱动力，对保障中国等发展中国家的发展权和战略主动权、规避绿色贸易壁垒、掌握产业主导权、提升制度性权力，建立和维护公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，具有重要的现实指导意义。
图1 全球气候治理领导力指数报告
报告围绕全球气候治理领导力这一核心概念，构建了涵盖技术、经济、政治和产业四个维度的综合评价框架。技术领导力主要关注气候变化相关论文、绿色专利和国际科学评估参与情况，反映国家在知识生产、技术创新和科学认知塑造方面的能力；经济领导力重点考察碳市场、碳税、绿色债券和经济发展基础，反映国家将经济资源转化为气候治理行动的能力；政治领导力主要关注UNFCCC提案提交、国际组织参与和碳减排目标设定，反映国家参与国际气候规则塑造和多边治理的能力；产业领导力则聚焦新能源设备、电动汽车和气候变化关键矿产等领域，反映国家在全球绿色产业链中的供给、部署和市场扩散能力。报告不仅关注各国是否提出气候治理目标，也关注其是否具备技术支撑、资本动员、制度参与和产业落地等能力。
图2 全球气候治理领导力评估指标体系框架
报告选取全球66个主要国家作为评估对象，综合考虑碳排放规模、经济体量和主要气候谈判集团的代表性，并构建2015-2024年跨年度数据库。研究团队对多来源数据进行了系统收集、清洗、标准化处理和指数合成，形成了兼具横向比较和纵向追踪功能的全球气候治理领导力评估结果。
二、技术、资本、规则与产业共同塑造全球气候治理领导力
技术领导力方面，全球气候治理正逐步形成中美处于第一梯队的格局，且不同国家的技术优势来源存在明显差异。中国在科研产出规模和绿色专利数量方面位居前列，体现出较强的知识生产规模和技术转化能力；美国则在科研质量、绿色专利和IPCC报告专家参与等方面保持较高水平。与此同时，澳大利亚、瑞士、荷兰、新加坡等高收入经济体虽在总体规模上不占优势，但在高影响力研究和国际科学评估参与方面表现较为突出。
经济领导力方面，全球气候治理经济领导力呈现出欧盟政策规制工具较为完善、美国资本动员能力突出、中国规模效应明显的特征。欧洲国家在碳市场和碳
税机制方面具有较强的制度优势，美国依托宏观经济基础和绿色金融市场保持较高资本动员能力，中国则在碳市场覆盖规模和绿色债券发行方面表现突出，但在碳市场价格、碳税制度和部分绿色金融工具成熟度方面仍有进一步提升空间。
政治领导力方面，全球气候治理的规则塑造能力仍主要集中于美国、欧盟及其他发达经济体。荷兰、法国、意大利、德国、西班牙在国际气候协定参与、国际组织参与和碳减排目标设定等方面总体领先，发达经济体在多边机制和制度网络中仍具有较强优势。相比之下，中国和其他发展中国家在国际组织参与方面已有一定基础，但在UNFCCC提案活跃度和国际科学评估核心专家参与度等方面仍相对不足，其制度性影响力与技术能力和产业规模尚未完全匹配。
产业领导力方面，全球低碳产业竞争主要体现为全产业链布局能力与关键资源配置能力的竞争。中国在新能源设备供给、电动汽车产业链布局和气候变化关键矿产配置等方面均位居前列，具有较强的全产业链优势、产业集聚能力和市场扩散能力。美国和德国在国内部署、终端消费和部分制造环节仍保持较强实力，此外，印度尼西亚、巴西等资源型国家在关键矿产领域的重要性持续上升，上游资源优势正在成为影响全球低碳产业链安全与竞争格局的重要因素。
三、提升全球气候治理领导力，需要推动技术、资本、规则和产业协同发展
总体来看，全球气候治理领导力不是单一维度的能力，而是技术创新、资本配置、制度参与和产业体系等因素共同作用的结果。技术创新决定低碳转型的知识基础和工具供给，绿色金融和碳定价机制决定气候行动的资金支撑，国际组织参与和规则制定能力决定国家在全球治理体系中的制度影响力，新能源设备、电动汽车和关键矿产等绿色产业则决定气候治理能否转化为实际减排行动。
未来，各国应进一步加强低碳技术研发与扩散，完善绿色金融和碳定价政策工具，提升国际气候规则制定与议程设置能力，并推动绿色产业链稳定发展。对于中国而言，在继续发挥科研产出、绿色专利、新能源设备、电动汽车和关键矿产等方面优势的基础上，还需要进一步提升国际科学评估参与度、气候规则议程设置能力和国际组织影响力，从而更好地支撑中国参与和引领全球气候治理。
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