张长东等：比较视角下中国的法治建设与国家治理:基于文献的讨论

　　摘要：法治建设是国家治理的重要内容。在非西方式民主国家中，独立的司法系统被认为发挥了建立社会控制、提供政权合法性、加强对官僚体系的控制并且促成政体内部各派系的合作、给予投资者可信承诺以促进贸易投资，以及政策决策去政治化以减少政策失败对政府的负面影响等作用，从而能有效改善国家治理。在这种分析框架下，本文从法院的治理角色、民众法律意识和司法支持网络的角度批判性地回顾了英文文献中对中国法治建设的研究，并探讨了基于其他发展中国家的研究对中国法治建设和推进国家治理的借鉴意义。

　　关键词：法治建设；国家治理；法律意识

北京大学政府管理学院张长东教授

本文主要观点：

　　国家治理包含多方面内容，法治建设是其重要内容。在关于国家建构(state building)的文献中，现代化的官僚体系、常备军和从中央渗透到基层的法院系统被认为是西方现代国家建构的三个要素。但在对发展中国家的研究中，却一度出现认为司法权力的制度化与非西方式民主政体互不相容的观点长期主导的局面。究其原因，胡安·林茨(Juan Linz)等研究民主化的学者一度认为，在政体变迁中，法治发展与民主化进程相伴随，独立自主的司法体系是完成巩固的民主政体的特征；换言之，西方式民主与独立的司法体系及法治结合在一起，而这从概念上就和非西方式民主政体不兼容。然而，20世纪80年代至今，在拉美、中东和亚洲的非西方式民主政体中，统治者着手构建司法体系，赋予法院权力，甚至设立了违宪审查制度，却并未导致政体转型。这一现象向传统理论提出了挑战：为什么非西方式民主政体的发展中国家会推进司法体系建设?这一做法对这些国家的国家治理又会造成什么影响?中国发展又可以在法制化与国家治理的理论探讨中得到哪些启示?

　　本文通过梳理21世纪初叶在比较司法政治学这一亚领域的研究发现，新的研究结论是，在非西方式民主政体中，法院不只是统治者的工具和橱窗。不论政体形式为何，法院都可以发挥诸多一般性功能，即社会治理、解决冲突、监督官僚、创造有助于市场机制良好运行的法治环境以及增强政权合法性的功能。一方面，法院在处理非政治敏感的社会经济事务时保有很强的专业性和自主性，当然也会在一定程度上对政治生活产生一些独立的影响。但同时，法院在非西方式民主政体下也会发挥一些“专属性功能”,即统治者也通过法院打击政治对手，维持权力精英的团结，甚至控制多数决的民意机关，以推行有争议的政策，并使非西方式民主政体统治制度化。另一方面，被赋权的法院确实为社会抗争提供了新的场所和渠道，但从法官的消极行为、分裂的司法体系以及国家对社会的压抑上可以看到统治者对这一影响的限制，其结果是法院(以及法官)不大可能成为民主转型的推动者，而更有可能成为现行政体的维持者。这些研究不仅为我们考察非西方式民主政体的运行规则与内部动力提供了新的视角，同时也有助于我们在更广泛的政体背景中更全面地了解法院的功能特征。此外，这些研究也广泛涉及了法治与经济发展、司法独立与民主转型、非西方式民主政体的韧性等诸多议题，其成果孕育着引发进一步研究的丰富枝节。

　　综合来看，中国的法治建设已经取得了很大成就。党和政府是推动法治建设的核心力量，在缺乏职业法官群体和法治文化匮乏的背景下，法律机构如法院要在党的统一领导下发挥审判职能，同时也基于中国实际的治理需求扮演调解者的角色。可以说，法院已经成了国家治理体系中不可或缺的一部分，在解决民事争端、维护社会和谐上发挥了重要作用，也提升了国家治理的有效性和效率。与此同时，民众受到官方宣传和精英带动的影响，法律意识也得到了增长和积累。但法治建设仍具有很大的发展空间，如法院的独立审判能力有待加强，同时需要促进经济欠发达地区民众法治观念的普及，加强对弱势群体权利的维护。

　　我们一方面要借鉴西方经验，另一方面也要根据本国具体的历史和国情，探索出一条符合国情的法治建设的道路。具体来说，首先，发展中国家在完成民族主义革命及建国后，应当及时将发展目标转到现代化建设和法制化建设上来。其次，要处理好领导人个人作用、政治体制内部制约机制和司法相对独立性间的关系。再次，善治需要从“法治国家”走向“法治社会”,从规范政府和行政人员权力到建立全社会的法治意识和规范。最后，要不断推动民主政治建设，为法治建设保驾护航。与此同时，也有中国学者强调，相较于西方倡导的“宪政国家”,包括中国在内的东亚国家在现代国家建构中更强调建设“自主国家”。后者与前者的区别在于强调集体胜于强调个人，强调义务胜于强调权利，强调秩序胜于强调自由，强调和谐胜于强调分歧。在现代化进程中，自主国家呈现出国家介入社会、主动引导社会转型的特征。伴随着现代化进程中出现新的公民文化和社会阶层，有些自主国家会过渡到半自主国家。但受到历史文化传统的影响，它们的自主特征不会完全消退。

　　本文原载于：《北大政治学评论》第13辑。

【作者简介】

　　张长东，北京大学政府管理学院政治学系教授、博士生导师，哈佛燕京学社访问学者（2022-2023）。主要的理论兴趣是制度主义（尤其是制度变迁）、国家与社会关系、财政社会学和比较政治制度，主要的区域关注是中国和其他东亚国家和地区。

　　本文系国家社科基金一般项目“现当代国外国家理论跟踪研究”(项目号:20BZZ033)，北京大学公共治理研究院重点项目“国家治理现代化:理论与实证研究”(项目号:TDXM202107)的阶段性成果。