燕继荣主旨发言丨新发展政治学的问题意识和理论框架

新发展政治学的问题意识和理论框架

——在首届“国家与市场：发展政治学工作坊”上的主旨发言

北京大学政府管理学院院长 燕继荣
2026年9月20日

各位老师、各位同仁：

  非常高兴有机会围绕“新发展政治学的问题意识和理论框架”这个题目，跟大家汇报一些最近的思考。这个问题其实不是最近才开始想的。我很早就在写，暑假期间又花了不少时间不断修改、完善。前两天，《光明日报》刊发了我的文章《发展与治理的互构共生——关于中国发展政治学建构路径的思考》，稿子在发表之前也经过了多次修改。暑假期间，我还参加了天津师范大学佟德志老师他们组织的线上课堂，也讲到过其中一些内容。所以，关于这个问题的思考，应该说已经持续了一段时间。

一、从发展政治学教学到“新发展政治学”的设想

  我算是北京大学比较早讲授发展政治学课程的老师之一。现在回过头去看，最初开这门课的时候，自己对政治学、特别是国际政治学界关于发展政治学的理解其实还很浅。但当时有一个很朴素的想法，就是中国政治学应该有这样一门课程。既然开了这门课，就要对学生负责，也要对这个学科负责，所以这些年来一直没有放弃对发展政治学的关注，也一直在不断完善自己的认识。2006年，北京大学出版社出版了我主编的《发展政治学》。那本书主要讲概念、讲理论，讨论的也是现代化过程中发展政治学关注的一些核心议题，比如民主、政治稳定、腐败治理、军人执政等。实际上，这些问题很大程度上都是20世纪五六十年代西方政治学研究发展中国家时设定的议题。那个时候，我们更多还是在学习和介绍国外已有的理论，对中国现实的讨论相对较少。

  二十多年以后，情况发生了很大变化。2023年，我和马啸老师一起主编出版了《发展政治学学科地图》。当时我觉得，既然已经做了这么多年的发展政治学，有必要对这个学科进行一次更加系统的总结和梳理，同时看看，随着现实世界和政治学研究本身的变化，有哪些新的内容应该纳入进来。马啸老师组织了一支很年轻的作者团队，参与者来自多所高校，不少都有海外学习经历。与早年的教材相比，《发展政治学学科地图》的研究性更强，也更适合研究生和高年级学生使用。再往后，我们承担了教育部有关国家治理研究的重大项目，组织了一批年轻老师参与，包括孟天广老师等。那个项目有一个很重要的问题，就是国家治理应该怎么评估？民主治理、政治发展以及国家治理的各个方面，应该建立什么样的评估体系？那个时候，我们已经开始形成一种比较明确的问题意识：能不能按照中国自身的问题，构建一套关于国家治理的分析和评估体系？

  后来，中国人民大学出版社又约我讨论中国治理的问题，希望总结中国治理究竟有哪些经验。于是我们组织编写了《中国治理：东方大国的复兴之道》，其中涉及国家治理、政府治理、社会治理等内容。后来，这本书也成为我们研究生课程“中国治理及其经验”的重要参考，并出版了英文版。把这些年来的工作串联起来，再加上近几年学界不断讨论中国哲学社会科学自主知识体系建设，我也一直在想：北京大学政府管理学院能够作出怎样的知识贡献？我们能不能从自己的长期研究中找到一个切入点？“新发展政治学”也许就是这样一个切入点。当然，政治学自主知识体系的建设绝不仅仅是发展政治学一个领域的事情。各家高校、各个研究领域、每一位学者，其实都可以重新梳理自己所研究的问题。这里最重要的，并不是为了回应某种外在的号召，而是因为中国学者自己的研究已经发展到这样一个阶段：我们积累起来的经验和思考，也应该进入国际社会科学的知识体系。这就是我今天提出“新发展政治学”的基本背景。

二、中国式现代化是一座理论富矿

  为什么今天有可能重新讨论发展政治学？我觉得，一个最根本的现实背景，就是中国的现代化进程。从1840年算起，中国走向现代化已经经历了180多年。不同的政治力量都做过各种各样的尝试。走到今天，不管怎样，我们已经基本完成了工业化改造，正在接近现代化目标。按照国家的发展规划，到2035年要基本实现现代化，到本世纪中叶建成社会主义现代化强国。一个古老的、传统的农业文明大国，经过180多年的艰苦探索，最终转变为一个现代国家，这个过程本身就应该能够提供很多观点、很多知识和很多理论。而且，中国的意义不仅在于一个国家自身发生了变化。中国有如此巨大的人口规模，一旦这样一个超大规模国家进入现代社会，全世界处在前现代状态的人口比例就会大幅下降。从这个意义上说，我们今天面对的可能不仅是所谓“百年未有之大变局”，甚至可以从更长的历史尺度去理解这种变化。

  经济学过去讨论从短缺经济走向消费经济，中国正在经历和完成这样一个过程。当一个人口超大规模的传统农业国家完成工业化和现代化转型时，它究竟是怎么做到的？为什么前面的过程如此艰难，后来又逐渐驶入发展的快车道？这些都需要解释。所以我一直说，中国式现代化应该是一座理论富矿。中国完成了超大规模人口的工业化转型，也完成了世界上最大规模的减贫。现代化首先要解决的问题之一，就是贫困问题。中国经过长期努力，完成了大规模脱贫，这其中包含了大量值得社会科学研究和解释的经验。

  现在真正的问题是，我们的理论与这些现实经验之间仍然存在距离。政府官员面对的是现实问题，他们会不断探索、不断创新，但现实中的探索和创新不会自动转化为知识。把实践经验转化为社会科学意义上的知识，是研究者需要完成的工作。社会科学知识的产生有自己的逻辑。大体来说，要经历这样一个过程：经验问题化、事实概念化、过程理论化，最后再把形成的命题置于经验检验之中。只有完成这样一个过程，现实中的经验才能真正转化为可积累、可讨论的知识。因此，我认为，基于中国现代化的发展经验，重新思考并建构一种新发展政治学，是有可能的。

三、从“转型叙事”转向“治理叙事”

  发展政治学兴起于20世纪五六十年代，它最初面对的主要是战后新兴发展中国家的现代化问题。其核心是一套“转型范式”。概括起来，这套范式大体包含三个基本假设。第一个是发展的线性观，认为不同社会虽然发展速度不同，但基本都走在同一条从传统走向现代的道路上；第二个是民主化的目的论，政治现代化往往被等同于民主化，而当时能够提供所谓“成功经验”的，主要就是西方国家形成的民主制度，因此西式民主化也就被设定为政治发展的目标；第三个是制度移植的可行性假设，按照这种理解，西方已经形成的制度，可以被移植到其他国家，并产生类似的效果。所以，发展的线性观、民主化的目的论以及制度的可移植性，构成了早期发展政治学十分重要的理论预设。

  这套范式在当时有其解释力，但很快就面临挑战。到了20世纪70年代，特别是来自第三世界、今天所谓“全球南方”国家的研究，对经典现代化理论提出了很多批评，其中最有影响的就是依附理论和世界体系理论。这些理论提出，发展中国家的“不发达”并不简单是自身落后的结果，而与资本主义世界体系中的结构性关系有关。这些批判在理论上是非常有力量的，它们很大程度上瓦解了原来那套线性的现代化叙事。但是，它们也存在一个问题，就是解构有余，建构不足。旧有的理论被瓦解了，但新的、具有足够解释力的理论框架并没有完全建立起来。我觉得，正是在这样一个理论空间里，中国经验显示出了它的重要性。

  按照早期发展政治学的转型范式来理解，中国没有经历西方式的制度转型，没有像苏联、东欧那样发生所谓民主转型，也没有建立“三权分立”式的制度安排，那么按照原来的理论预期，中国本来应该出现严重的治理问题。但现实并没有完全按照这样的理论预期发展，这就构成了一种值得研究的、系统性的“反常”。面对这样的理论困境，我觉得需要进行一次视角上的转换，即从“转型叙事”转向“治理叙事”。所谓转型叙事，核心关切往往是：中国什么时候会变得和西方国家一样？而治理叙事关心的是另外一个问题：中国何以实现有效治理？这两个问题的提问方式不同，背后的理论关切也完全不同。为什么需要进行这样的转换？我认为，一个基本的学理依据就在于：政治的根本使命在于善治。制度形式是手段，治理效能才是目的。如果回到政治学最基本的问题，政治最终要回答的就是如何实现善治。不同的制度设计，包括民主政治中的各种制度安排，都应该被看作实现善治的手段，而不是政治发展的最终目的本身。从这个意义上说，从转型叙事转向治理叙事，就具有了理论上的必要性。

四、“发展出题，治理应答”：理解中国经验的一个关键

  那么，中国现代化经验的核心逻辑究竟是什么？我把它概括为一句话：发展是硬道理，治理是软实力。发展首先解决的是“做大蛋糕”的问题，是解决其他问题的物质基础；治理则是在发展的基础上进一步解决“分好蛋糕”、维护秩序和创造稳定发展环境的问题。理解二者之间的关系，有一个非常关键的概念，就是制度供给。一个国家能不能随着发展阶段和现实问题的变化，持续生产出应对新挑战的制度和政策，我认为，这是发展政治学应该特别关注的问题。换句话说，我们并不希望再寻找一种固定不变的发展模式。真正值得关注的，是一个政治体系有没有持续进行制度创新和制度供给的能力。

  如果从这个角度观察改革开放以来的中国，可以把很多制度变迁概括为一句话：发展出题，治理应答。现代化发展不断提出新的现实问题，政府和社会如何解决这些问题？其中一个重要方面，就是通过新的制度供给，通过治理体系的调整来作出回应。比如，1978年以后，中国首先面对的是改革启动问题；1992年以后，进入市场经济体制构建阶段；2001年加入世界贸易组织以后，又获得了新的发展动力。如果说改革开放初期的发展动力，很大程度上来自贫困和短缺压力，是现实逼出来的改革，那么加入WTO以后，全球化以及外部市场提供了新的参照和动力。到了今天，特别是2013年以来，中国又面临寻找新的发展动力的问题。未来的发展动力从哪里来？中国进一步参与甚至引领全球化，会面对哪些新的问题？既然要更加深入参与全球化进程，就必须对新的全球发展和全球治理问题作出制度回应。

  昨天我还参加了北京外国语大学国际关系学院20周年的一个小型研讨会，讨论的也是一个相关问题：如何理解全球化、全球治理到世界政治这样一个演进逻辑。所以我觉得，发展并不是一个完成时的概念。发展不断提出新的问题，治理也需要不断作出新的回答。制度供给与发展实践之间，由此构成了一个持续互动的过程。

五、从中国经验走向可对话的中层理论

  如果要把中国经验真正转化成社会科学知识，还有一个方法论问题，就是必须破除“例外论”。过去讨论中国，往往有两种类似的理解。一种是“中国特殊论”，认为中国是一个过于特殊的案例；另一种可以称作“威权例外论”，认为中国暂时偏离了既有理论预期，但早晚还会重新回到既定的发展轨道。这两种理解背后，其实都有一个共同的前提，就是把某一种特定的西方经验固化、常态化，然后把其他经验都定义为偏离或例外。这里存在一种知识生产上的不对称。所以，我主张新发展政治学不要再走宏大叙事和“特殊论”的道路，而应该更多走中层理论的道路。所谓中层理论，就是聚焦于更加有限、更加具体的问题，提出能够检验、能够比较、能够与既有理论对话的因果命题。只有这样，中国经验才能真正进入人类政治知识的公共积累，而不是形成一个封闭的、自说自话的体系。

  今天的全球化越来越呈现出多样性，这也给政治学提供了重新思考的机会。过去的政治学在很大程度上形成了一种二元对立的思维模式。历史上有统治阶级与被统治阶级、无产阶级与资产阶级、社会主义与资本主义；后来在冷战格局中，又表现为东西方两大阵营之间的对立，不是“东风压倒西风”，就是“西风压倒东风”。我认为，今天的新发展政治学应该努力超越这样的二元对立范式。因为如果现实世界已经存在大量分裂，我们的理论就不应该继续为现实“添火加柴”。理论反而应该努力提供一种新的政治哲学和分析方式，去寻找弥合现实分裂的可能性。

  当然，超越旧有范式并不意味着脱离已有社会科学的知识传统。恰恰相反，中国经验的知识转化，一个非常重要的工作就是与既有理论展开系统对话。首先，可以与历史制度主义对话。中国改革具有非常鲜明的渐进变迁特征，我们可以借此进一步丰富关于制度演化、渐进变迁和适应性调整的理论。第二，可以与国家主义理论对话，重新讨论国家能力与治理效能之间的关系。过去一讲国家主义，很容易把它和集权主义直接联系起来。这种理论反思有其特定的历史背景，包括二战以后对法西斯主义的反思以及对苏联斯大林模式的反思。这些反思本身没有问题。但是，如果把国家主义完全等同于集权主义，也容易遮蔽另外一个重要问题：国家在发展和治理过程中究竟应该发挥什么样的作用？如果要阐述中国经验的理论意义，那么在批判集权主义的同时，也要回答一个“有限国家”应该发挥哪些基本作用、承担什么样的基本角色。这里需要一套新的理论阐释。第三，要与治理理论进行对话，重新整合现有的理论资源。第四，还可以借鉴比较资本主义研究的思路。比较资本主义已经告诉我们，现代经济制度并不是只有一种形态。那么在政治发展领域，是不是同样可以构建一种“政治发展多样性”的比较框架？我觉得，这些都是新发展政治学可以展开的重要理论对话。

六、把“新发展政治学”作为一个开放的学术议程

  在这些理论对话的基础上，我们还可以进一步提炼新的分析概念，比如制度供给、治理效能，并发展出能够被经验检验的中层理论命题。比如，第一，可以提出治理能力与发展阶段的匹配假说，一个国家的治理体系需要与其经济社会发展阶段形成某种适配关系；第二，可以研究制度弹性的适应性发展效应，制度体系能不能保留试验、调整和自我修正的空间，会不会影响一个国家应对不确定性和新问题的能力；第三，可以讨论国家嵌入与社会协同增能。过去我们经常把国家与社会理解成此消彼长的关系：国家强，社会就弱；社会强，国家就弱。但有没有可能实现国家与社会的双向发展、相互增能？我认为这是完全可能的，也值得进一步通过比较研究来检验。

  因此，基于以上这些讨论，我觉得可以提出一个“新发展政治学”的初步设想。需要特别强调的是：它不是一个已经完成的理论体系，而是一个开放的学术议程。如果说传统发展政治学的核心问题是“如何实现民主化”，那么新发展政治学可以进一步把问题转换为：如何通过有效治理实现持续发展？相应地，它的分析重心也可以从特定的制度形式，更多转向制度实际产生的治理效能。在研究方法上，我们需要实现几方面的结合：一是宏大叙事与机制解释相结合；二是定性研究与定量研究相结合；三是中国经验与跨国比较相结合。最终要做到的，是“以中国为方法，以世界为观照”。研究中国不是为了证明中国是一个无法比较的特殊案例，也不是为了建构一个与世界知识体系彼此隔绝的话语系统。恰恰相反，我们希望从中国经验中发现过去理论没有充分重视的变量和机制，再把这些命题放回比较研究中进行检验，从而为人类共同的政治知识提供新的增量。

  最后，我想作三点总结。第一，传统转型范式所面临的理论困境，为中国经验的理论介入提供了空间。经典的发展政治学和后来的批判理论都作出了重要贡献，但现实世界已经发生巨大变化，需要新的研究议程和理论解释。第二，中国现代化经验的一个核心逻辑，是发展与治理的互构共生。发展不断提出新的治理需求，治理通过持续的制度供给回应发展问题；治理效能又反过来为新的发展创造条件。二者并不是简单的先后关系，而是在互动中不断演进。第三，基于中国经验建构新发展政治学是可能的。它的基本路径，是以治理效能为重要分析标尺，从中国实践中提炼可以检验、可以比较、可以与既有理论对话的中层命题。

  最后还要强调一点：我们提出新发展政治学，绝不是要建立一个封闭的话语体系，也不是要证明只有某一种发展道路才是正确的。我们真正希望做的，是把中国几十年现代化实践中积累起来的经验转化为社会科学知识，为人类政治发展的知识积累贡献一份来自中国的理论增量。如果大家对其中一些问题能够形成共识，我也希望未来有更多学者共同参与到这个学术议程中来，一起推动发展政治学继续向前发展。

  我的汇报就到这里。谢谢大家。