燕继荣、刘伦丨人大代表履职机制运行考察及优化进路——基于全国36个人大网站数据的全景扫描
摘要：人大代表履职水平在很大程度上影响着作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的运行效能。近年来,人大制度不断完善,但代表履职状况还有待系统评估和总体提升。本文梳理了包含联系群众、监督政府、建言献策、履职监督四大方面的人大代表履职机制体系,并依据“制度安排-运行机制-实施效能”的分析模式,基于对全国人大、省级和地市级人大36家网站代表履职信息的考察,发现当前人大代表履职存在群众诉求传达不足、对政府实质性监督不足、政策建议落实不足、奖惩激励不足等问题。依据责任政治的一般原理,本文提出以提升代表履职实效性为目标、以完善履职绩效管理机制为内容的优化路径。
关键词：人民代表大会制度；人大代表履职；机制设计；履职绩效；治理效能
【作者简介】
燕继荣，北京大学政府管理学院教授、院长，主要研究方向为政治学理论、中国政治发展、政府管理等，著有《国家治理及其改革》《社会资本与国家治理》、《政治学十五讲》《中国治理：东方大国的复兴之道》（合著）《中国现代国家治理体系的构建》（合著）等十余部著作，发表学术论文和评论文章200余篇。
刘伦，北京大学政府管理学院长聘副教授，主要研究领域为城市智能治理、数字治理、城市系统模拟与政策评估。著有《智能化城市管理研究：新数据、新技术与人机协同决策》等，发表学术论文50余篇，论文获评ESI高被引论文、Regional Science Policy & Practice期刊年度最佳论文等。
【论文主要观点】
一、人大代表履职及其既有研究
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。其运行的实际效能关乎中国的政治发展、中国式现代化的顺利推进与人民美好生活的实现。在人大制度运行中,人大代表是重要主体,其作用发挥在很大程度上影响着人大制度的运行效能。在现实中,由于责任确定、目标管理、绩效考核、履职问责等制度不健全不完善,制度优势的效能转化受到影响。因此,要加强人民当家作主制度建设,首先要完善人民代表大会制度,提高其代表履行制度框架所规定的、宪法和法律所确认的各项职责的意识和能力。
长期以来,大量研究关注人大代表角色的理论阐释与行为实证考察。但既有关于“人大代表是否有效履职”和“如何保证人大代表有效履职”的研究在视野广度与深度方面尚有不足。一是侧重程序性评价,对代表履职的实际治理效能评估不足;二是研究范围有限,缺乏对新时代人大代表履职情况的全国性全景扫描;三是缺乏对代表履职绩效形成机制的理论分析。
对此,本文首先在理论层面引入责任政治视角,对代表履职与绩效形成机制进行理论分析,在此基础上,基于对全国人大以及35家省级和地市级人大网站信息的采集,依据“制度安排-运行机制-实施效能”的分析模式，对代表履职机制的运行机制及实际效能进行考察,并根据责任政治原理探讨新时代我国人大代表履职的优化进路。本文的实证研究首次实现了对新时代人大代表履职情况的全国性全景扫描,而不是某一级或某地方人大代表履职的程序性考察或表面数字指标变化分析。
二、人大代表履职机制的理论分析
责任政治理论指出,在国家治理现代化的背景中,树立责任意识、优化权责体系、强化问责制度无疑是其中的重要议题与有效路径,是决定制度科学性、有效性与执行力的基本前提。中国现代化建设的正反经验也显示,能否落实“责任制”，强化问责制,是能否保持制度有效性的关键。
责任政治的基本原理同样适用于人大代表履职。将代表履职的基础制度逻辑与具体履职机制置于责任政治视角下进行审视,有助于进一步厘清其内在制度关系（见图1）。需要说明的是,人大代表责任落实的评价具有其特殊性。由于人大代表并非行政事务的直接执行者,其履职成果往往难以对应具体、可测的治理结果。因此,对其责任落实的评价难以采用结果问责模式,而主要采用“过程评价”的视角,即考察其在履职内容中的行为表现。
图1 人大代表履职的责任政治分析
三、人大代表履职机制的运行考察与优化进路
本文基于各级人大公开信息,对联系群众、监督政府、建言献策、履职监督四类机制的现实运行进行考察。
首先，在联系群众方面，代表履职存在联系程度差异大、诉求传达不足的问题。不同地区的人大代表联系群众工作从数量和比例上存在较大差异,占代表工作报道总量的比例从不到20%到接近80%的情况都有存在。同时，在联系群众形成的代表建议主题方面，农村、基础教育、医疗、城市建设与更新、基层治理、养老、残疾人、劳动权益等民生性主题占比不算很高;特别是养老、残疾人、劳动权益这些弱势群体相关问题占比低。
表1 样本地区人大代表建议主题分布
第二，在监督政府方面，存在代表角色边缘化、实质监督不足的问题。人大代表参与视察调研的报道数量明显较少,在大部分地区近5年总共少于50次，在监督工作由人大常委会集体行权的制度安排下,代表事实上处于边缘化角色。第三，在建言献策方面，存在数量随级别下降、内容落实不足的问题。全国人大代表提交议案建议数量最多,年人均3.2份;省级人大代表年人均提交议案建议的数量为1份;地市级人大代表年人均提交议案建议的数量为0.66份,表明基层人大代表的建言献策积极性有待提升。同时“重答复、轻落实”仍然是人大代表建议办理的主流形态。第四，在履职监督方面，存在评价方式待健全、奖惩激励不足的问题。虽然各地出台了各种代表履职评价体系，但其打分标准仍在很大程度上体现为履职“出席”记录,而针对代表提出建议的质量、为群众解决问题成效的评价占比较少,仅占10%—20%。同时,虽然相关管理办法往往提及打分结果将作为连选连任的重要依据,但仅限于原则性表述,缺乏具体规定,履职优秀的激励机制并不清晰。
基于上述分析，本文提出以提升代表履职活动的实效性为目标、以完善履职绩效管理机制为内容的代表履职优化进路。具体包括五方面：首先是问责牵引，加强代表履职绩效奖惩激励，破除人大代表“终届制”,对履职表现不佳的代表进行“劝辞”,对履职优秀的代表奖励连选连任；二是制定代表联系群众工作规范，提供可操作性强的代表联系群众工作指引与标准, 确保联系群众落到实处；三是推动代表参与监督政府绩效评价，提升人大代表在视察、专题调研、执法检查等闭会期间活动的参与度,并制定合理的代表参与监督工作的评价标准；四是加强代表建议民生性、实效性，进一步确立对代表意见建议的评价导向,并体现在代表履职绩效评价中；五是加强代表履职公开性，通过信息公开加强选民对代表履职的广泛监督。
四、结语
人大代表履职是我国人大制度运行的重要组成部分，人大代表一头联系群众,另一头联系国家机构,人大代表履职的质量在很大程度上决定了人大制度的运行效果,以及全过程人民民主的实现。媒体不时报道的人大代表不作为、发表“雷人”言论等现象,也说明了对人大代表履职还缺乏严格有效的绩效考核制度。本文重点从人大代表履职视角出发,对人大制度运行状况进行考察。通过全国性信息采集与全景扫描,本文发现,当前人大代表履职仍存在诸多不足,以人为核心提升人大制度运行效能仍有较大空间。
具体而言,当前人大代表履职还存在群众诉求传达不足、实质监督不足、建议落实不足、奖惩激励不足等问题。在既有的考核安排中,要求人大代表积极作为的正向原则性要求多,而对人大代表“不作为”的反向淘汰机制考虑少;要求政府等相应机关回应代表意见要求多,而对人大代表议案和建议质量要求少；鼓励人大代表关注国家和地方大政方针要求多,而引导人大代表对基层群众日常“民生”关注要求少。这些问题的解决,呼唤以提升人大代表履职绩效为核心的人大制度的完善。
本文的核心在于说明,人民代表大会制度作为我国根本政治制度,具有显著的制度优势；但当前因人大代表问责机制不够健全以及绩效考核不够有效，导致一些代表履职意识不强。为了促进制度优势转化为治理效能,应强化人大代表履职考核以促进制度绩效提升。
本文原载于《政治学研究》2026年第4期，系2025年度国家社会科学基金重大委托项目“中国公共管理自主知识体系的构建研究”研究成果。