内容简介
新时代国土空间规划体系下的村庄规划必须基于“以人为本”的理念，从农民的需求出发，从城乡和谐融合发展的角度，以国土空间“一张图”管理的高度，重新认识乡村发展的独特价值，重塑乡村建设的研究者、决策者和管理者的价值观和方法论。本书在对村庄规划的相关概念和理论进行梳理和总结的基础上，系统介绍了中国城市化进程下中国乡村发展的基本情况，总结中国村庄规划的历程。
站在生态文明建设的时代背景下，系统总结国土空间规划体系下中国村庄规划的理论框架，对国土空间规划体系下的村庄规划的新内涵、新要求、规划体系、要素体系、类型特征、成果体系、管理体系及内容体系、技术方法和村庄规划过程中的公众参与等方面进行了系统的介绍。本书可供城乡规划、人文地理、资源环境、土地资源管理、城市管理等专业及相关领域的教学科研以及管理人员阅读参考。
沈体雁教授为此书做序
总序
习近平总书记提出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”建立适应生态文明建设的城市空间规划与治理体系，探索新时代具有中国特色的社会主义国土空间规划与治理新模式、新途径和新方法，是当前我国新型城镇化建设和治理能力与治理体系现代化建设的重要任务与抓手。
作为中国城镇化发展研究的践行者，我们一直在探索实现我国城乡空间善治的科学路径，并于2017年集结出版了《北京大学城乡规划与治理研究丛书》。为满足新时代生态文明建设对国土空间规划和治理领域的技术支撑需求，我们尝试以系统的逻辑框架和技术平台将多种空间层次规划和多要素规划有机融合，提出和建立基于“系统规划”理念的国土空间规划与治理研究的工作路径和方法体系，并以此为指导，先后在全国各地完成了多个不同层次城市（镇）的国土空间规划实践，为快速发展中的中国城市化进程和面临着快速发展之“痛”的地区政府提供空间规划与治理的系统解决方案。秉承“从实践中来、到实践中去”的基本理念，基于多年的规划实践，集结出版此《国土空间规划与治理研究丛书》。
本丛书在2017年《北京大学城乡规划与治理研究丛书》的基础上，以《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》为指导，定位于推动传统城市规划模式的转型创新、国土空间规划与治理的协同创新以及城乡发展与善治的经验总结，为美丽中国建设、全面实现小康社会的宏伟目标投智献策，为读者深入理解转型期中国城乡规划与治理提供第一手资料和生动的实践场景。
城乡善治是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成和必由之路，也是治理能力与治理体系现代化建设的重要抓手！实现国土空间的善治需要传统规划的转型和治理创新，需要不断总结国土空间规划与治理的实践经验，探索建立有中国特色的国土空间规划与治理理论与方法！以这套丛书与国土空间规划治理界的同仁们共勉，希望共同推动中国国土空间走向善治！
北京大学政府管理学院教授、博导
北京大学城市治理研究院执行院长
沈体雁
2020年6月28日
序
从记住乡愁到助力善治的村庄规划
在国家乡村振兴战略的推动下，村庄规划近年来成为规划行业的热点领域之一。原因是多方面的，有“乡愁”引发的专业响应；也有乡村萎缩引发的文化情怀；还有内需乏力背景下资金向农村市场的开拓；更重要的是，在实现温饱等基本生存需求后，人们对多元生活尤其是对乡村生活方式的追求。
与城市不同，乡村良好的生态环境、宜人的景观风貌、悠闲舒适的节奏、邻里守望的乡情，都是城里人可望不可及的生活方式。从规划角度来看，乡村也与城市有诸多不同：一是两者实行不同的土地所有权制度，决定了土地使用权的行使方式有所差异。虽然国家近年来一直在力推建立统一的城乡建设用地市场，在土地日益由资源转向资产的过程中，这种差异带来的影响不断显化，成为我国城镇化进程中事关社会公平的重大话题。二是城乡之间在社会治理模式上不同。城市和乡村虽然都实行基层居民自治制度，但两者的自治程度、自治的能力、受行政制约的程度上存在较大差异，村民由于其利益与乡村发展的关系十分紧密，村民参与的自觉性和自治意识更为强烈。三是城乡之间在社会结构上差别较大。乡村社会同质性较高，分化程度较低，结构较为稳定，而城市社会的流动性更强，城市居民自治缺乏内在的约束能力，更多是依赖城市整体环境支撑。最后是城乡之间在生产、生活的组织方式上的差异显著。在经历了农业文明、工业文明，走向生态文明的今天，基于工业化分工诞生的城市，不得不面临生态化改造的压力，各种低碳城市、生态城市的理念应运而生。而与城市相伴而生的乡村受工业化的负面冲击不那么明显。当各种“城市病”蔓延的时候，被工业化遗忘了的乡村，忽然凸显出生态化的价值。
在乡村，生产、生活和生态空间原本就是高度重合的，乡村生产、生活对自然生态的破坏毕竟有限，在这场生产空间、生活空间、生态空间“三生空间”融合的赛跑中，乡村扮演了那只乌龟的角色，表现出弯道超车的优势。在迈向生态文明的今天，如何重新认识乡村的价值和特点，尊重乡村发展规律，不仅是规划师和研究人员必须补上的一课，更是决策者不得不重新思考的重大问题。任何为了城市利益而剥削、掠夺乡村的做法，都不是可持续的；同样，任何刻意贬低乡村价值，降低乡村地位的制度安排，也是不可取的。
如今出现的各种乡村发展热，无论是旅游热、民宿热、投资热，以及由此诱发的规划建设热，既有基于乡村自身发展的需求，基于城镇化进程中返乡民工和留守农民的需求，更大的需求其实是来自城市居民。城市居民不满足于工业化城市带给他们的便利、舒适和身份地位，更多地向往乡村生活的简朴、惬意和自我价值，密度、强度、效率不再是铁律，慢生活成了时尚。这种基于城市居民需求的乡村发展模式，为衰退中的乡村带来生机与活力，也带来资本的贪婪、过度的营造、绅士化的门槛，甚至污染的扩散和对传统文化的破坏，这些是必须引起警戒的。
我们一直提倡，不能以城市规划的思路进行乡村规划，必须基于农民的立场、从农民的需求出发，以更宽的视野看待乡村的独特价值，要意识到乡村的主体不是城市居民，而是农民。这背后的关键不在于规划名称和规划方法，而在于决策者和规划师的价值观，以城市价值观和为城市人服务为核心理念，是很难真正设身处地把农民的利益和需求作为首要考虑，很难摆脱城市规划的思路，做到不落窠臼。
党的十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是一项对我国城乡治理具有里程碑意义的重要文献。早在本世纪初，城乡规划领域就有专家学者率先研究城乡治理的问题，显而易见，与其他领域类似，我国的城乡规划既有吸收、引进其他国家先进经验的成分，更有根据我国自身政治、经济和社会环境，契合我国治理体系的创新与探索。
总结70年乡村规划工作的经验教训，从制度层面阐述我国村庄经济社会发展、资源保护和人居环境建设等领域的巨大成就，一方面有助于我们更深入地理解“中国之治”的制度支撑，进一步确立制度自信和道路自信，另一方面也有助于国际社会更加全面准确地理解“中国故事”背后的成功秘诀。我始终认为“一流的实践机会，二手的规划理论”是我国相当一段规划领域理论建设落后于专业实践状况的写照，也一直呼吁专家学者和同行们能够从制度层面梳理我国的村庄规划，改变缺乏系统的中国特色村庄规划理论体系的局面。这两句话近几年来被专家学者们广为传播，并且激励一批有志于理论研究的专家取得了不少喜人的重要学术成果。如果说我国的城市规划与发达国家相比一定程度上处于跟跑的境地，根植于中华文明的乡村治理和乡村规划建设完全有可能成为领跑者之一。
发达国家的学者基于西方既有理论范式，对我国规划实践的观察和分析，在一定程度上有其优势，如何避免局限性、误解和偏见，更深刻地揭示“中国规划”的特色，则需要本土学者从政治学、管理学、地理学、城乡规划学等不同视角对我国规划体系进行深入剖析。联合国人居署执行主任谢里夫女士在2019年来中国访问之际提到，希望中国的规划师能够产生更多的知识，与其他联合国成员国分享。如果说在城镇化、人居环境领域存在“中国模式”，那么基于这种特定模式的“中国范式”或许是值得探讨的理论话题。更好地发挥制度优势，把制度优势转化为管理乡村地区经济社会事务、村庄发展与空间治理的效能，是城乡规划与治理学术领域需要全面破题的重大理论问题。从这个角度来说，乡村规划不仅与乡村建设紧密相连，甚至无法分割；而且乡村规划的工作重点，也不应该只是传统的设计与建造，更应该是乡村治理。与其说乡村规划的核心在于乡村各类用地的合理使用，不如说乡村规划通过农村各类土地与空间的合理使用，实现乡村的经济繁荣、社会安定与环境可持续，进而实现乡村的善治。
实现乡村地区的善治是实现中华民族伟大复兴和中国梦的重要组成，实现乡村地区的善治需要村庄规划的转型和治理创新，需要不断总结村庄规划和治理实践经验，需要探索建立有中国特色的村庄规划和治理的理论与方法。北京大学沈体雁教授团队是我国城乡规划和治理一线积极实践的活跃学者代表，在全国各地都留下了他们对当地城乡发展的深度思考和相关的规划贡献。本书在他们丰富的村庄规划实践基础上，充分结合国内外的相关理论，按照当前国土空间规划的最新要求，提出在国土空间规划体系下的村庄规划理论框架和技术方法，相信可以为接下来国土空间规划体系实施提供一个系统的理论视角和方法指引，也相信可以为推动中国乡村地区在新时代走向善治做出积极的贡献！
是为序！
石楠
中国城市规划学会常务副理事长、秘书长
2020年5月22日
前言
新中国成立70年以来，我国取得了城市化发展的巨大成绩，但是城乡二元发展的矛盾也比较突出，广大的农村地区表现出跟高度城市化地区显著的发展差异。《中华人民共和国城乡规划法》颁布之后，中国城市和农村的规划建设开始改变之前各自为政的局面，城乡规划编制技术和实施模式也逐步走出“就城市论城市、就乡村论乡村”的局限，开始探索村庄规划的编制和实施，但总体上仍然严重滞后于城市规划的发展。
党的十八大报告提出要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。因此，未来城乡关系的构建，将改变过去“重城轻乡”的发展思路，强调城乡互动协调发展，从城市维度向城乡维度转变，重视农村地区的发展，农村地区的发展开始进入国家最高决策层面。
在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国广大乡村地区将进入一个全新的发展时代。在新的发展形势下，中共中央提出乡村的振兴，要以村庄规划为引领，充分考虑工业化、城市化加速发展的大背景、大趋势，站在统筹城乡发展的高度，统筹谋划、科学部署、扎实推进乡村振兴工作，这是中国当前建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重大历史任务之一，是解决三农问题的、统筹城乡发展、实现全面脱贫的重要举措。
村庄是农村发展的基本单位，也是农村最小一级的行政单位，做好村庄规划编制是实现乡村振兴的基础与前提。2019年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，明确村庄规划是“五级三类”国土空间规划体系中的“详细规划”，对国土空间规划时代的村庄规划提出了全新的技术和管理要求。本书正是依据新的国土空间规划体系的新形势新任务新要求而编写的。首先对村庄规划的相关概念和理论进行系统梳理和总结，介绍中国城市化和乡村发展的基本情况，总结中国村庄规划的历程，然后站在生态文明的时代背景下，总结中国村庄规划的理论框架，包括村庄规划的内涵、规划体系、要素体系、类型特征、成果体系、管理体系及内容体系、技术方法和村庄规划过程中的公众参与。让读者系统的了解当前中国村庄规划的背景、现状和工作体系。
全书由十六章组成，第一章是规划总论，对村庄规划的相关概念及标准和进行阐述，明确了乡村与村庄的定义、乡村的分类、特点，提出村庄规划的任务是实现城乡融合，总结了新时代背景下村庄规划的意义。第二章从中国城市化模式与人口迁移，中国乡村发展特征及问题，中国村庄规划发展历程三个方面详细论述中国城市化与乡村发展。第三章从中国乡村发展的新形势出发，论述了中国在农业供给侧结构性改革，乡村振兴战略，生态文明和国土空间规划对乡村发展的影响。第四章是村庄规划的基础理论，阐述了生态文明、乡村发展、乡村空间、乡村治理等理论和村庄规划方法论等内容。第五章是村庄规划理论框架，从新时代村庄规划内涵出发，对村庄规划“以人为本”的主体体系、“多规合一”的规划体系、“多元复合”的要素体系、“因地制宜”的规划类型、“共同缔造”的过程体系、“实施导向”的成果体系、“协同创新”的管理体系以及“与时俱进”的技术体系进行了详细的介绍。第六章从总体和细分两个维度系统阐述了村庄规划的五大目标、原则和任务。第七至十五章是在新时代国土空间规划框架下的村庄规划内容框架，包括村庄规划的基础研究，村庄经济规划、村庄建设空间规划、农业空间规划、生态空间规划、土地整治规划、基础设施规划、生态环境规划和文化建设规划等工作内容。最后，第十六章系统介绍了村庄规划过程中的公众参与，分别阐述村民、政府、开发机构、民间组织和规划师的五大参与主体的特征，总结出村庄规划模式。
本书可以作为本书可作为大专院校城乡规划及相关专业的本科生和研究生的辅导教材，也可以作为师生以及村庄规划领域的规划师、工程技术人员、村庄规划管理人员参考的实操手册，还可以作为村庄规划领域研究人员的参考阅读资料。本书的撰写过程中，得到了很多单位和个人的帮助，北京北达规划设计研究院、广州市规划与自然资源局等单位为本书提供了案例支持；中央财经大学政府管理学院李思婷、白云昀、陈湘、张栋等同学以及广州市自然资源局番禺分局温茶眉等人为书稿提供了大量的基础素材和文献资料并参与了稿件的前期整理与文字校对，在此一并感谢，全书统稿、审定和文责由温锋华、沈体雁、崔娜娜共同负责。
本书的写作参考了大量同行的学术研究、媒体及专业网站的各类文献资料，在向所有本书简介及引用的文献成果的作者表达敬意与谢意的同时，也对有些可能被疏忽或遗漏的参考文献作者表达歉意。尽管作者在撰写过程中拼尽全力对书稿和文字进行了多次的修改与完善，但限于作者的水平和能力，本书难免有粗浅疏漏之处，还请各位读者批评指正！