燕继荣 | 体系与能力再造：新时代十年国家治理改革

摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代以来中国国家治理改革的核心主题。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一表述提出十周年之际，回顾总结国家治理改革尤为必要。本文基于国家现代化理论与中国改革实践历史比较分析的视角，概括新时代十年中国国家治理改革呈现出的若干新趋势和新特征：从发展导向到治理驱动、从聚焦政府机构和职能调整到国家治理体系和能力提升、从分布式改革到系统化设计、从“部门化”行动到党的集中统一领导。总体来看，十年来，中国国家治理取得了明显改善，国家治理体系和能力得到了系统化的再造与重塑，但仍需要继续改革和不断调适。

关键词：国家治理改革；治理体系；治理能力

【作者简介】

燕继荣，北京大学政府管理学院院长、教授，北京大学国家治理研究院研究员，北京大学公共治理研究所所长，中国行政管理学会副会长。

【论文主要观点】

国家现代化是中国人百年的梦想。党的二十大明确将国家治理体系和治理能力现代化作为中国式现代化的重要目标之一，明确了“两步走”递进式全面建成社会主义现代化强国的战略安排。执政党以最权威的形式郑重宣告推进国家治理体系和治理能力现代化，表明中国改革开放和现代化进入新阶段，由需求侧驱动下的市场化社会化改革，转变为聚焦供给侧变革的治理体系和治理能力的系统升级，这也就意味着，中国的现代化逐渐从经济现代化向着治理现代化拓展。

以2012年为时间节点，将1978年以来的中国改革分为前后两个时段，前时段改革的核心是解放生产能力，激发各市场主体的活力，促进经济现代化转型；而后时段改革的重心是提升治理能力，规范政府和各管理主体行为，促进国家治理体系的现代化转型。（这样的划分主要用来说明改革主题的变化和深化，并不意味着前一时段改革没有后一时段改革的内容，更不意味着后时段改革是前时段改革的终结。）如果把前一时段改革称为发展型改革，则可以把后一时段改革称为治理型改革。国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国改革的核心主题，值此“推进国家治理体系和治理能力现代化”表述提出十周年之际，系统回顾以其为主题的国家治理改革尤为必要。本文从现代国家建构的基本逻辑出发，论证国家治理体系和治理能力现代化的重要性；基于比较视角，对新时代十年中国国家治理改革进行回顾和分析，说明治理改革的任务和特点；并从国家现代化“发展-治理”两大主题关系的角度，对新时代十年中国国家治理改革绩效进行评估与展望。

一般认为，现代化指工业革命以来人类社会所发生的深刻变化，这种变化包括从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明等各个方面的转变。以工业化为核心的现代化渗透到社会的政治、文化、思想各个领域，表现为多层次、多阶段的历史过程。按照相对保守的时间计算，现代化历经约300年历史，对比300年前的生产、生活、组织、管理状态，现代化的变化和特征至少可以概括为：第一，以工业化为核心的经济现代化；第二，以城市化为核心的生活现代化；第三，以公民参与为核心的政治现代化；第四，以现代化为起点的全球化。

现代化不仅在时间上逐渐推进、在地域上逐渐推广，而且在内容上逐渐深化。本文认为，现代化遵从“器物”-“制度”-“人”的改造逻辑层层递进，在内容上呈现了经济-政治-文化的现代性改造过程的多向面变化。经济现代化过程意味着对传统国家的自然经济和生产方式进行工业化改造。政治现代化标志着构成国家以及以国家为单位的国际秩序的底层逻辑发生根本改变，传统国家的政治秩序和政治方式得以进行现代性改造。文化现代化意味着对传统国家和传统社会下民众的生活习惯、思维方式、行为规范进行现代性改造。

国家现代化是一个较为长期的变迁过程，需要在两个主题层面上展开：一个是发展主题，通过经济工业化、产业化、企业化改造，实现经济增长和经济发展，摆脱自然经济下的贫困周期律；一个是治理主题，追求行为规范的合理性和有效性，实现国家治理法治化、制度化，保证社会长期稳定。1978年以后，中国改革在“发展”主题下逐渐推进，释放了经济主体的活力，促进了经济发展在数量和质量方面的全面提升。2012年党的十八大尤其是十八届三中全会以后，中国改革又在“治理”主题下寻求新的方向和动力，期望规范政府行为，保证政府发挥好“无为之手”和“扶持之手”的作用。相较于1978-2012年时段，2012年之后的改革呈现了新的特点和趋势：第一，改革动力从发展导向转变为治理驱动；第二，改革焦点从机构职能调整转变为治理体系和能力再造；第三，改革思路从分布式改革转变为系统化设计；第四，实现路径从“部门化”行动转变为党的集中统一领导。

如上所述，“发展”与“治理”是任何国家的两大议题。它意味着，一个成功的国家，不仅要有可持续的发展态势，还要有良好的治理效果。比较现代化经验和理论研究显示，国家现代化转型有三个概念相当重要，即国家建构、国家发展和国家治理（如表1所示）。

国家建构主要指国民基于诸如疆域认同、政治认同、制度认同、身份认同等国家认同要素而重新构建“国家”共同体。国家发展主要指国家保持经济、社会、教育、科技、社会公共事业等全面发展，表现为可持续协调发展和综合实力的不断提升。国家治理主要指国家领域之内的所有行为主体（包括政府行为、政党行为、企业行为、社会行为、个人行为等）都应该受到合理有效的限制和约束，实现以“权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治”为主要内容的国家理性化改造。这三个概念分别对应着三种国家能力：国家建构能力、国家发展能力和国家治理能力。这三个概念作为国家从传统向现代转型的标志，实际上表明国家现代化需要完成三大任务；这三大任务的实现程度，也是衡量国家治理能力和水平的标准。

现代意义上的国家包括领土、主权和人民三个要素。从国家建构来说，1949年，随着工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的建立，国家建构的任务可以说在事实上完成了领土（大陆）和主权统一。但是现代国家不仅要在空间维度上完成基于领土和主权的国家建构，还要在观念维度上实现基于国家认同的共同体建构。新时代十年，中国积极推进基于国家认同的共同体建构，取得了显著的成效。从国家发展来看，新时代十年我国经济实力和社会发展实现历史性跃升，中国综合实力不断提升，为中国经济步入“高质量发展”阶段打下良好的基础。从国家治理来看，2012年以来，中国实现了从发展型改革向治理型改革的转变，国家制度和治理体系更加成熟定型，国家治理能力和水平明显提升。

基于上述分析，新时代十年，中国国家现代化转型取得了明显进展，国家治理体系和治理能力实现了系统性的再造和重塑。但是，“发展-治理”两大主题的关系间也存在着张力。现代化进程中的中国面临着经济发展与国家治理的双重任务。保持发展与治理的协调均衡，需要合理区分“政党—政府—社会”三者的功能和职责。经济发展动力主要体现为市场和社会行为，保持市场和社会的活力尤为关键，是实现可持续发展的源泉。发挥“有为政府”的作用，就是要让市场在资源配置中真正地起决定性作用，同时为各种行为主体的自由行动提供合理的边界。总之，在现代国家转型中，要在“经济发展与国家治理”的双向运动中进行均衡抉择：“无治理的发展”不可持续，同样，“无发展的治理”也不可持续。

综上所述，现代化是自然演进的客观趋势，也是人类不断追求、探索升级的过程。在此过程中，需要保持较快的经济发展，为现代化提供雄厚的物质基础。但是，经济发展也会带来很多社会问题，所以，也需要有效的国家治理予以解决。对于后发国家的中国而言，在现代化进程中，国家和政府的作用得到了强化——既要化解社会矛盾、维持社会秩序，又要发展经济、改善民生。中国从自身的实际出发，基于自身的历史传统、经济社会发展水平和资源条件，通过改革来积极探索、推进现代化。从贫穷落后到全面建成小康社会、从允许一部分人先富到追求共同富裕、从经济现代化再到全面现代化，随着现代化的不断转型升级，中国改革的版本也在不断更新升级。

45年的改革开放，中国从意识形态导向的政策，转向了发展导向的政策，再向治理导向的政策转变。经过不同阶段的探索，中国式现代化进程进入到一个新的发展阶段。党的二十大报告对中国式现代化的中国特色进行了五个方面的概括。顺应现代化阶段的演进升级，中国实现了从发展型改革向治理型改革的转型。回顾新时代十年，中国国家治理改革取得了显著绩效，国家治理体系和能力得到了系统化的再造。今后，谋求高质量发展，实现可治理发展，应是国家治理改革关注的重点。

本文原载于《中国行政管理》2023年第10期。